【资讯】刘守英农地三权分立要深化宅地建设用地可入市木蓼属

原标题:刘守英:农地三权分立要深化宅地建设用地可入市

在第九届南方农村报.中国农村发展论坛上，国务院发展研究中心农村部副部长刘守英就土地制度提出改革建议——农地三权分立要深化，宅地建设用地可入市

南方农村报讯(记者胡新科) 在11月2日举行的第九届南方农村报.中国农村发展论坛上，国务院发展研究中心农村部副部长刘守英发表了题为《农村土地制度改革前瞻》的演讲。演讲指出，农村土地问题就是农户承包地、农村集体建设用地、宅基地"三块地"问题。在会议上，刘守英就"三块地"提出了针对性的改革建议。

农地三权分立要深化关于承包经营权，刘守英介绍，当前政策强调稳定农民的土地承包经营权，保障农民的土地权益，强调承包经营、流转土地的主体是农户。

"当前的农地产权架构是清晰的，但各方面抱怨土地流转进度慢。"刘守英认为，无论是《土地承包法》还是《物权法》，对土地承包经营权都是统一设置的，也就是说土地承包权和经营权是合一的。在自耕农体制下，这种承包经营权设置不存在问题。但是，当大量的人离开农村时，农地承包权与经营权发生了分离，法律上的合一设置跟不上现实。外出农民为了保住承包权，往往把农村土地留给老人和妇女耕作，土地经营主体呈现老人化和妇女化趋势，使得农业经营的效果和土地利用的效率出现较大问题。

针对这一现状，刘守英建议，在保障农民土地承包经营权的基础上，将承包权和经营权进一步分离，将承包权设置为田底权，将经营权设置为田面权，经营者获得经营权。这样，原承包者拥有了作为田底权的承包权以后，可以安心从事非农生产，将土地流转出去，不仅有获取地租的权利，还不会丧失土地承包权。另一方面，对于经营者来讲，经营权设置为田面权后，赋予其使用、收益、抵押权，有利于经营者扩大投资，获得融资，促进现代农业发展，培育新的商品化的经营主体。

建设用地制度需改革刘守英认为，当前新农村面临的最大问题是农村的建设空间在当前土地管理体制下被压缩得越来越小。

根据《土地管理法》的有关规定，农地变为建设用地，只能实行征收和转为国有。农村进行工业化和城镇化面临的问题有：第一，乡土社会很难产生企业家，农民自用集体土地创办乡镇企业越来越无用武之地。第二，在实行用途管制和指标管理下，中央分配给各省的建设用地指标层层分解，到了县级以下，建设用地指标基本不够用。例如，佛冈县每年能获得的建设用地指标就300、400亩，要搞新农村建设，也就是说从事非农建设就很难获得建设用地指标。现行的土地管理体制使得县级以下农村的发展空间越来越小。

刘守英认为，当前改革面临的问题是如何对集体建设用地制度改革，使县级以下地区能够获得足够发展空间。县级以下地区的项目落地，无论是在县城还是在农村，指标没保障，不利于县域经济发展。在现行管制架构下，农民和集体组织为了获得土地收益，往往私下将集体土地租用给外来企业。整个珠三角60%的建设用地是集体建设用地，珠三角地区的工业化是在集体土地上的工业化，基本上不受法律保护。按法律规定，城市土地属于国有，农村土地属于集体所有。但事实上，无论是在大城市还是在中小城市，城市圈内实际上保留了大量的集体用地，按照《宪法》的规定，这些土地是不能保留为集体性质的。刘守英建议，第一，县级以下地区应该保留足够发展用地指标。第二，存量集体建设用地必须通过制度安排，合法地进入发展的空间。第三，在规划和用途管制下，新增的建设用地可以通过集体土地出租、出让、转让来满足。

宅基地分区分段改革刘守英认为，宅基地制度的改革应分区域、分区段进行。城市化和城市扩展地区的宅基地早已不再分配，不存在一户一宅。所以，在城市化和城市扩展地区，宅基地是不是可以先行改革，实行出租、转让、抵押等?

目前普遍存在的担心是，农村地区的宅基地如果实行大幅度的改革，可能会导致部分农民流离失所。刘守英建议，传统农区的宅基地改革可以从以下三点推进：第一，宅基地从现在的无偿变成有偿使用。第二，在一个相对较大、比较封闭的(如一个行政村，或者再大点)范围实行交易制度。第三，对农村地区的宅基地获得和使用实行严格管制，尤其是新农户建设时占用耕地的情况。

"新农村建设，改革是根本，土地制度改革是突破口。改革的策略是集体存量建设用地先行进入市场，然后是新增用地在规划和用途管制下平等进入市场;农村宅基地分类型、分区域进入市场。这样的改革可以降低土地改革对社会的震荡，也能使城市化和工业化有较大的发展空间。"刘守英最后总结道。

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